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국토 분야 최상위 계획 ‘국토종합계획’③

3차(1992~2001), 4차(2000~2020) 국토정책

유재형 기자   |   등록일 : 2019-01-04 11:40:16

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[제3차 국토종합개발계획의 공간구상/자료=국토교통부]

1980년대에도 수도권으로의 인구집중 및 지역 간 소득격차, 기반시설의 부족, 지가 상승, 환경오염 등 다양한 문제들이 지속적으로 등장했다. 1990년대 지방자치제 실시로 국토개발에 대한 지방정부의 역할이 증대되었으며, 지역 간의 경쟁이 심화될 것으로 전망됐다.

이에 자율, 개방의 흐름에 따라 그 동안 강한 정부 주도로 추진됐던 경제개발계획도 민간의 역량을 더욱 강조해 정부·민간이 공동으로 추진, 서민주택공급확대와 사회보장·복지제도 확충을 골자로 계획을 수립했다.

제3차 국토종합개발계획의 기조는 지방의 집중 육성을 통한 국토의 균형개발 추구 및 새로운 시대에 부응하는 교류적·개방적·환경 보전적 국토이용체계의 확립, 국토의 통일기반의 점진적 조성으로 지방 분산형 국토골격을 형성하고 효율적·자원 절약적 국토구조를 구축해 국민복지 향상과 환경의 보전, 남북통일에 대비한 국토기반을 조성하는 것이 목표였다.

제3차 국토계획의 핵심은 공간계획으로서 다핵개발과 지역경제권 개발이라 볼 수 있다. 여기서 다핵개발이란 국토의 핵을 전국분산하고, 이를 중심으로 개발을 유도하는 것이다. 인구와 산업을 분산시키고, 사회·경제·문화적 자원의 지방중심 축적을 목적으로 한다.

지역경제권 개념은 행정, 업무, 정보, 연구 등의 중추기능을 가진 중심도시와 그 도시를 둘러싼 주변지역 공간단위를 구분하고, 경제적으로 성장잠재력이 큰 도시를 중심으로 한 지역 경제권을 말한다. 동남권(부산과 대구 중심, 국제무역과 금융, 첨단기술 기능 강화), 서남권(광주 중심, 문화예술과 첨단과학의 기능의 기능 활성화), 중부권(대전 중심, 행정, 연구기능 특화), 수도권(서울과 인정 중심, 국제공항, 국제전시장 등 국제기능 보강) 등이다.

이와 같은 권역개념을 적용해 부산광역권, 대구광역권, 대전광역권, 아산만광역권역, 군산~장항광역권역, 광주~목포광역권역, 광양만광역권역 등 7개 광역권이 지정·개발되도록 계획됐다. 이 외에 주요 계획내용은 지방의 육성과 수도권집중의 억제, 신산업지대의 조성과 산업구조의 고도화, 통합적 고속교류망의 구축, 국민생활과 환경부문의 투자 확대, 국토계획의 집행력 강화 및 국토이용 관련 제도 정비, 남북교통지역의 개발·관리를 추진했다.

핵심 추진사업으로 신도시건설이 들 수 있으며 주택 200만 호 건설을 목표에 따라 수도권을 중심으로 한 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 5개 신도시가 계획·건설됐다. 이러한 신도시들은 단기간의 양적공급으로 서민 주거안정에 기여했지만 주거의 공급측면만 강조돼 도시기능의 다양성 측면에서는 미진하다는 평가를 받았다. 

제3차 국토종합개발계획은 1,2차 국토개발의 문제점을 보완해 전국적이고 체계적인 성격을 갖추었고, 처음으로 북한을 계획 대상에 포함해 남북 청사진을 제시하는 등 통일시대에 대비하는 국토의 기반을 조성하고자 노력했다. 또 국토계획을 뒷받침하는 여러 법들이 제정·수정되었고, 서해안 고속국도와 신산업지대가 조성돼 서해안 시대의 개발을 촉진시켰다.

그러나 개발 지향적 사고와 난개발의 방치로 인해 국토의 불균형 문제가 여전히 심각했고, 계획의 수립 당시보다 주변여건이 매우 급속히 변화해 장기적 측면에서 국토개발의 청사진을 제시하거나 세계 각국의 무한경쟁에 능동적으로 대처할 수 있는 국토 전략을 제시하는 데에는 미흡했다.

[제4차 국토종합개발계획의 공간구상/자료=국토교통부]

제4차 국토종합계획(2000~2020)

1997년 한국의 도시화율은 86%에 달했고 1998년 기준으로 국내총생산(GDP)은 약 450조 원(약 3213억 달러)이었다. 이 시기 소득중대로 국민 삶의 질과 환경에 대한 관심이 높아졌고, 개발자체보다는 국토의 보전, 지속가능한 개발 등 균형과 보전을 더욱 강조한 시기였다.

따라서 제4차 국토종합계획은 ‘21세기 통합국토의 실현’이라는 기조 아래 국토의 균형개발을 통해 지역 간의 통합을 도모하고 각 지역이 저마다의 개성과 특성을 살린 발전기반을 확보하는 균형국토, 국토계획의 전 분야의 개발과 환경의 통합을 지향했다.

제4차 국토종합계획에서는 △연안국토축과 개방형 통합국토축 △지역별 경쟁력 고도화 △건강하고 쾌적한 국토환경 조성 △전국을 하나의 생활권으로 묵는 통합 교통망을 위한 고속교통·정보망 구축 △남북한 교류협력기반 조성 등 5대 추진 전략을 설정했다.

[제4차 국토종합개발계획 수정의 공간구상/자료=국토교통부]

제4차 국토종합계획 수정(2006~2020)

제4차 국토종합계획 수립 이후 참여정부의 새로운 국가경영 패러다임을 국토계획에 반영하고, 국내외 여건 변화에 대한 대응이 필요하게 되자 제4차 국토종합계획의 수정계획(2006~2020)이 수립됐다. 제4차 국토종합계획 수정계획은 상생하는 균형국토, 경쟁력 있는 개방국토, 살기 좋은 복지국토, 지속가능한 녹색국토, 번영하는 통일국토를 계획의 목표로 설정했다.

국토의 구조를 3개의 개방형 국토축과(7+1)의 경제권역으로 설정하여 남해안축, 서해안축, 동해안축, 3개의 국토축이 유라시아 대륙과 환태평양을 지향하는 π형의 개발형 국토축을 형성하고, 국제경쟁을 위한 기본단위로서 수도권, 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주도 등의 (7+1) 결재권역을 설정해 자립형 지방화와 지역 간 상생을 촉진하는 다행 연계형 국토구조를 구축하는 기본방향을 설정했다.

[제4차 국토종합개발계획 수정의 기본 틀/자료=국토교통부]

4차 국토계획 수정은 △ 수도권의 기능을 지방에 분산하고 지역의 자립적 기반을 구축하기 위한 지역산업의 경쟁력 제고 △세계화시대의 경쟁력 있는 개방국토 형성 및 한반도의 평화정착을 위해 동북아 경제협력의 거점 육성 및 남북협력 위한 통합 인프라 구축 △안전하고 친환경적인 국가기간교통망을 확충, 네트워크형 인프라를 구축 △국토의 균형개발 및 아름답고 살기 좋은 도시환경 조성 △지속가능한 국토개발을 위한 녹색국토 형성 및 통합적 국가방재체계 구축 △국토행정의 지방분권 강화 및 집행 거버넌스 체계 구축을 6대 추진전략으로 삼았다.

4차 국토종합계획 수정은 지방 육성을 적극적으로 추진하기 위해 노무현 정부 당시 행정중심복합도시(세종시), 혁신도시 등을 제시하였으며 지방의 10대 광역권을 종합적으로 개발하고자 했다.

그러나 미래지향적이고 개방적인 국토기반 구축 방안을 국토계획에 반영했지만 빠르게 변화하는 국내외 변화에 대응하고 이를 계획에 반영하기에는 다소 미흡했고, 이는 제4차 국토종합계획 ‘재수정’ 계획으로 수립하기에 이른다.

[제4차 국토종합개발계획 재수정의 공간구상/자료=국토교통부]

제4차 국토종합계획 재수정(2011~2020)

제4차 국토종합계획의 2차 수정계획은 초국경적 교류와 협력기반 강화를 위해 광역개발권을 중심으로 한 개방형 국토발전축을 형성하고, 광역경제권을 중심으로 거점도시권을 육성해 광역경제권간 연계·협력을 통한 지역의 자립적 발전을 유도하고자 했다. 

주요 6대 추진전략으로는 △3차원의 지역발전전략 수립 △지속가능하고 안전한 국토 생활공간을 조성 △문화도시 및 도심재생 활성화에 따른 도시경쟁력 제고 △녹색교통·국토정보 통합네트워크 구축 △해양산업 네트워크 구축 △기반 구축 및 글로벌 국토역량과 초국경적 지역개발 관련 국제협력 강화 등이다.

제4차 국토종합계획 재수정 계획(2011~2020)은 참여정부의 새로운 국가경영 패러다임을 국토계획에 반영하고자 국가균형발전을 위해 국가의 중추기능을 지방으로 분산하고, 지역혁신체계(RIS) 구축에 따라 예상되는 국토공간 구조의 변화를 반영했다. 특히 주40시간 근무제, 초고속 정보화 등에 대응하는 국민의 삶의 질 향상 방안을 마련했다. 

이와 같은 새로운 방향의 설정은 급격한 대내외 여건변화에 능동적으로 대처한다는 측면에서 긍정적 평가를 받았으나 광역경제권별 선도 산업은 지역역량과 연계되지 않아 지역발전의 새로운 성장 동력이 되기에 미흡하고, 인프라 부문의 선도프로젝트도 새로운 재원의 투입이 아닌 기존 계획의 연장에 불과하다는 지적과 재정투입의 불투명성으로 인해 정책 실효성이 미흡하다는 부정적 평가도 있다.

특히 주택·부동산 시장의 파행성 속에서 서민 주거가 불안정하고, 중소도시와 농산어촌의 활력 저하와 주민들을 위한 생활인프라 부족, 국책사업을 둘러싼 지역 간 갈등과 지역개발 재원에 대한 다툼 무분별한 재개발, 재건축으로 인한 지역사회 해체, 과도한 개발로 파괴되고 있는 환경 등의 문제점들은 번번이 지적되고 있는 것이 현실이다.

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