[건축협정의 제도적 특징/자료=건축도시공간연구소]

2014년 1월에 「건축법」 개정과 함께 도입된 건축협정제도는 노후주거지의 점진적 재생을 목표로 하고 있다. 건축협정제도는 마을만들기 운동이 싹트기 시작한 2000년도 초반부터 시민사회를 중심으로 ‘주민참여를 통한 건강하고 지속가능한 마을만들기’를 실현할 수 있는 수단으로 제도화 요구가 있었다. 그러나 용도지정 규정에 대한 일부 종교단체의 반발로 무산되었다. 당시 검토된 건축협정 내용 중 가로경관형성과 관련한 건축물의 의장·색채 및 광고물 관리, 외부공간에 관한 집단관리 등의 내용은 2007년 「경관법」 제정과 함께 경관협정제도로 정착되었다. 이번에 도입된 건축협정제도는 경관협정만으로 해결하기 어려운 주거지 관리와 가로환경정비 등을 유도할 수 있는 소규모 주택정비사업 활성화 정책의 일환이다.

건축협정제도는 지역주민 스스로 경제적인 부담능력에 따라 주택정비를 선택적으로 적용할 수 있다는 점에서 자본주도적인 대규모 전면 철거정비방식이 유발하는 거주자의 재정착 저하, 주택가격의 상승에 따른 근린지역 내 저비용 주택의 감소, 기반시설정비에 따른 대규모 자본의 유동화 등의 문제를 해결하기 위한 대안 가운데 하나라고 할 수 있다.

국토교통부는 제도의 조기정착과 현장 밀착형 사업추진의 가능성을 검증하기 위해 건축협정제도 시행과 함께 시범사업을 계획하여 2014년 12월 4개의 시범사업구역을 선정하였다. 그러나 시범사업에 대한 보도자료가 나가자마자 제도의 도입 취지와 달리 그동안 여러 가지 이유로 주택사업을 미루었던 토지소유주와 가옥주, 주택사업자들은 뉴타운사업이나 재개발·재건축사업의 출구전략으로 건축협정사업을 인식하기에 이르렀다.

일부 민간사업자나 주민들은 건축협정제도가 대지 안의 공지, 건축물의 높이제한과 같은 건축특례조항을 적용받을 수 있다는 점에서 1990년대 초반까지 부동산 시장에서 호황을 누리던 다세대·다가구 건축사업과 같은 ‘황금알을 낳는 거위’로 생각하기도 한다. 그러나 과거 다세대·다가구 건축에 적용되었던 건축특례가 인접필지의 프라이버시 침해, 일조권 침해, 주차장 부족 문제를 불러 일으켰던 것과 달리 건축협정제도의 건축특례는 기존 단독주택지의 잠재력을 살리면서도 개별 필지단위의 건축행위가 주변 환경에 부정적 영향을 미치는 난개발의 원인이 되지 않도록 주민이 주도하는 집단관리방식을 병행한다는 점에서 차이가 있다. 또한 맞벽건축을 통해 필지소유관계를 유지하면서 소규모 공동개발사업의 효과를 얻을 수 있지만, 토지공유를 전제로 하는 지주 공동개발사업방식과는 다르다.

[건축협정 구역에 대한 「건축법」 적용 시 건축가능 행위 변화/자료=건축도시공간연구소]

건축협정제도는 2012년 도입된 「도시 및 주거환경정비법」의 주거환경관리사업 및 가로주택정비사업과 함께 소규모 주택정비사업의 다양한 수단 중 하나로, 필요한 지역에 적용하면 효율적인 주거지 정비효과를 기대할 수 있는 수법이다. 필지의 규모나 개수에 관계없이 「건축법」에 근거하여 소규모 주거지 정비도 가능하고, 주거지 정비 및 관리가 시급한 취약지역에 대해 공공이 우선적으로 지원할 근거도 될 수 있다는 강점이 있다. 또한 생활환경을 기반으로 한 주민약속을 법률상 효력을 갖도록 제도화함으로써 공동주택의 생활규약과 경관협정, 지구단위계획에서 건축지침에 해당하는 주민 간 공간 활용 및 행위 규정에 대한 강력한 약속이 될 수 있다. 특히 주거지 정비사업에서 공공재정 투입 효율성을 확보하거나, 과밀 주거지의 리모델링 활성화를 위한 성능담보 기준으로, 노후주거지의 마을단위 정비 및 관리계획의 수단으로 적극 활용할 수 있다. 1인 협정 시에는 새로운 수요에 대응하는 소규모 정비사업의 활성화를 기대할 수도 있다. 따라서 노후주거지의 각종 마을만들기 수단이자 신도시의 경관 및 환경 관리 수단으로 다양하게 활용될 수 있을 것이다.

건축협정제도의 효과

건축협정제도는 필지단위 주택정비를 위한 「건축법」 특례적용에 동의하는 주민들 간의 약속을 정하고, 지속가능한 주거지 재생을 위하여 행정이 필지단위 정비를 위해 필요한 제도적 지원을 한다는 점에서 주민들 간의 상호 협의에 의한 자주적인 도시관리수단이다. 노후한 단독주택 밀집지역은 도시생태학적 측면에서 커뮤니티 형성에 유리한 대면적인 관계(face to face), 주민 상호작용(interaction), 주민 간의 개인적인 인상이나 정체성을 공유할 수 있는 위계적인 공간구조를 갖추고 있다. 위계적인 공간구조란 ‘개별 건축물과 필지, 가로와 블록, 도시조직’을 형성하는 것으로, 개별영역인 필지와 공공영역인 가로가 접하는 면이 많을수록 커뮤니티 단위의 방범효과가 좋으며, 이웃 간의 정보교환을 통한 상부상조가 가능한 구조를 말한다. 건축협정은 이러한 위계적 공간구조를 유지하면서 이웃 간의 합의과정을 통해 실핏줄 같은 가로망을 유지하면서 도시환경을 점진적으로 변화시킬 수 있는 수단으로써 미래 세대를 위한 공유재로서 개별 필지와 도시조직의 가치를 유지함으로써 오래된 주거지의 장소가치를 지키는 효과를 기대할 수 있다.

노후주거지의 물리적 쇠퇴는 사회·경제적 쇠퇴를 유발하고 지속가능한 커뮤니티 형성을 저해하는 원인이 되므로 주거지 재생을 위해서는 물리적 환경개선을 동반한 장소만들기가 전제되어야 한다. 노후 단독주택 밀집지역은 오래된 주택과 신축주택, 다양한 가격의 주택이 혼재되어 있어 거주자들이 경제여건과 가구구성원에 따라 선택할 수 있는 주택재고를 보유하고 있다. 거주자들은 생애주기에 따라 지역 내에서 주거선택과 이동의 자유를 보장받게 되며, 지속가능한 지역 커뮤니티를 형성할 수 있게 된다. 결국 오랜 시간의 켜가 주거지의 물리적 변화 과정 속에 남아 있어 거주자들 스스로 이야기를 품고 있는 장소로서의 의미가 주거지에 남아 있다는 것이다.

[맞벽건축 적용 전·후 비교/자료=국토해양부]

건축협정은 개별 필지단위의 건축행위가 점진적으로 이루어질 수 있도록 개인 의사결정과정에 맞춘 정비수단이라는 점에서 주거지의 장소성을 훼손하지 않으면서 환경을 개선할 수 있는 효과를 발휘할 수 있다. 대규모 정비방식과 달리 이웃들 간에 건축협정을 맺었더라도 필지소유관계가 변하지 않으므로 개인이 정비시기와 규모를 정할 수 있어 계획과정이 단순하다는 장점이 있다. 최근 단독주택에 대한 관심이 높아지면서 새롭게 등장한 땅콩주택은 맞벽건축으로 2호의 주택이 공지를 공유하고 있으나 토지소유가 분리되어 있지 않아 향후 주택매각 과정에서 어려움을 겪을 수 있다. 반면 건축협정은 필지소유가 구분되어 있으므로 향후에도 소유권과 관련한 분쟁에 서 자유로울 수 있다는 게 장점이다. 또한 건축협정은 필지 간의 공지를 공유하고, 인접필지와 건축선을 맞추어 가로환경을 새롭게 형성할 수 있다는 점에서 주민의 자발적인 참여에 의한 집단적인 주거지 관리 효과를 기대할 수 있다. 특히 건축협정체결 과정에서 건축행위와 관련된 사항뿐 아니라 주택의 유지·관리, 가로환경관리 등과 관련된 사항 등에 대한 약속을 자율적으로 정할 수 있으며, 경관협정과 함께 체결하면 주거지를 보다 효율적으로 관리할 수 있다.

이처럼 건축협정은 노후주거지의 점진적 정비효과를 기대하기 위해 도입되었으나 1인 협정제도의 도입, 인접필지 간 공동개발에 따른 부설주차장 설치규정 등 택지개발지구의 단독주택지나 상업지에도 적용할 수 있는 규정이 마련되어 있다. 특히 1인 건축협정은 개별 소유주의 무분별한 취향에 따라 양호한 주거지 경관을 형성하지 못하는 신규 단독주택지에 적용하기 위한 수단이다. 주택사업자가 택지개발지구에서 건축행위와 관련된 필지와 가로경계부 설계기준, 주거지 경관형성을 위해 필요할 경우 지붕형태와 건축물의 재료 등에 대한 기준을 만들어 사업자 1인이 협정서를 체결한 뒤 택지분양 시 건축협정의 내용을 조건으로 토지를 매각하는 방식이다. 일본이나 미국에서는 이미 상품가치를 높이는 수단으로 적용되고 있다.

형태기반코드(Form-based Code)로 알려진 미국의 토지이용 관리수단이 대표적인 1인 건축협정제도와 유사한 사례이며, 일본에서는 최근 주택관리진흥공단에서 마치즈쿠리 코디네이터 방식이라는 단독주택지 조성 프로그램을 운영하면서 건축협정제도를 적용함으로써 주거지경관을 효과적으로 형성하고 있다.

[Santa Ana Transit Zoning에서의 건물유형 구분/자료=형태기반규제협회]

한편 소규모 필지가 밀집한 상업지역에서 맞벽건축과 지하주차장 통합 설치 등의 건축협정을 체결하면 상업가로에서 필지별로 조성되는 주차장 진·출입구를 줄이는 대신 연속된 보행공간 형성을 통한 가로공간의 쾌적성과 안정성을 확보할 수 있을 뿐 아니라 토지의 효율적 활용이 가능하다는 점에서 향후 적용 가능성을 검토해 볼 필요가 있다.

건축협정은 주민의 자발적 참여에 의한 건축행위 의지가 전제되어야만 정착될 수 있는 제도이다. 건축협정제도는 지방자치단체가 건축협정 체결에 따른 주거지 정비를 유도하기 위해 기반시설 정비를 지원하도록 규정하고 있다. 그러나 가로환경정비나 쌈지공원 조성 등을 위해서는 별도의 도시관리계획이 병행되어야 하며, 이에 따른 별도의 예산 확보가 필요하다. 아직 건축협정은 「건축법」 특례적용에 따른 부정적 효과를 예방하기 위해 지구단위계획구역이나 정비구역으로 지정된 일부 지역에서만 적용하도록 규정되어 있다. 이에 건축협정제도가 효과적으로 작동되기 위해서는 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 주거환경관리사업과 현지개량사업, 「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」에 의한 도시재생사업과 같은 계획적 관리수단이 병행되는 사업과 함께 적용하는 것이 필요하다.