[건축협정 시범사업 추진체계/자료=건축도시공간연구소] 

2014년 10월 건축협정제도가 시행됨에 따라 새로운 제도에 대한 기대와 우려가 공존하는 시점에서 건축협정 시범사업을 추진하게 되었다. 맞벽건축을 통한 주택정비 시 건축특례 및 완화조항에 초점이 맞추어져 있어 법의 악용 가능성을 배제할 수 없는 상황이다. 이는 1980년대 다세대·다가구주택, 1990년대 후반부터 2000년대 초반 사이 도시형생활주택의 규제완화에 따른 공급확대와 난개발의 부정적인 양상을 겪은 바 있기 때문이다. 건축협정 시범사업이 추진됨에 따라 예상되는 문제점은 다음과 같다.

① 구획정리 시 필요한 토지감정 기준 부재
건축협정제도는 비정형 필지가 많은 노후 단독주택지의 자율적인 주택정비를 촉진하기 위해 건축협정구역에서 60㎡ 이하 대지의 분할 제한을 적용하지 않도록 하고 있다. 따라서 소규모 구획정리와 필지 맞교환이 가능하게 되었다. 그런데 실제로 구획정리가 되기 위해서 필요한 대지 분할 및 교환 시 토지감정 기준은 아직 마련되지 않았다. 공공이 주도하는 주거환경개선사업이 지난한 과정을 겪는 것도 구획정리의 기준이 명확하지 않아서 주민들과의 협의가 어렵기 때문인데, 민간이 주도하는 건축협정 사업에서 대지 교환의 요율이나 토지감정 지표가 없다는 점은 토지가의 산정근거 없이 협정으로만 해결되어야 하는 숙제가 되는 것이다.

② 공동지하층과 주차장 조성을 위한 실질적인 법규 미비
건축협정구역에서는 진입도로, 주차장, 지하층을 개별 건축물마다 적용하지 않고 통합적으로 적용한다(「건축법」 제77조의 13 제3항과 제4항). 이는 필지단위로 주차장 설치기준에 맞추다 보니 주택 1층은 모두 필로티로 띄우고 사람이 아니라 차량에 공간을 내주게 된 문제점을 개선하려는 목적을 갖는다. 그런데 가령 지하주차장을 통합적으로 조성하려면 적어도 3~4필지가 필요할 것으로 보인다. 또한 「주차장법」의 기준이 완화되어 있는 것이 아니기 때문에, 「주차장법」에 따라 지하주차장에 적용되는 「소방법」의 방화기준이나 피난기준 등을 고려하다 보면 필지구간별 방화문을 설치해야 하는 등 주민 간의 협의로 해결하기에는 어렵고 복잡한 사안들에 직면하게 된다.

③ 건축협정 인가와 건축허가 등 행정절차의 중복성
건축협정제도는 주민 간 건축행위에 대해 합의한 사항을 간략한 서식과 배치도로 표현하여 건축위원회 심의를 받도록 되어 있다. 그러나 실제로 상호 동일하지 않은 개발여건을 갖는 필지 소유주 간에 건축협정서를 작성한다는 것은 초기단계에서 전문가의 기획안이 있어야 가능할 것으로 보인다. 다시 말해 건축협정 인가제출서류에 요구되는 사항이 아니더라도 협정을 맺기 위해서 건축사의 기획설계 수준의 도면은 이미 작성되었다고 볼 수 있다. 이러한 경우 건축협정 인가절차와 건축허가절차를 모두 운영하는 것은 행정절차의 중복성 문제도 있고, 건축위원회 심의기준조차 마련되어 있지 않은 여건에서 기획설계가 완료된 건축협정서가 반려될 경우 건축 전문가가 기획설계를 다시 하고 주민 간 협의를 다시 시작해야 하는 절차상의 번거로움이 발생할 수 있다. 합리적이고 간소화된 행정절차로 건축협정이 활성화될 수 있도록 지원할 필요가 있다.

④ 건축협정 기본계획안 기획비용의 부담 문제
건축협정은 순수하게 주민이 건축행위에 대한 기획을 할 수 있다고 보는 전제에서 시작한다. 그런데 건축협정제도의 취지에서 보아도, 건축행위가 불리한 필지와 건축행위가 양호한 필지가 협정을 맺어 개발 여건을 개선하여 주는 사례가 많을 것이기 때문에 주민 간 이해관계에서 주고받는 부분이 상세하게 검토되는 것이 중요하다. 설계 및 시공 비용의 분담, 추가로 발생하는 용적률에 대한 분배기준 등을 협의하는 데는 건축 전문가의 개발검토와 기획설계가 필요할 수도 있다. 시범사업에서는 국가가 민간 전문가를 지원하게 되지만 일반사업의 경우 초기단계의 기획에서 발생하는 비용을 누가 부담할 것인지는 여전히 남겨진 숙제이다.

⑤ 민법상 소유권 분쟁 가능성
건축협정은 협정 당사자 간에 유효기간을 둘 수 있도록 하고 있다. 그러나 본격적인 건축행위를 전제로 하기 때문에 실제로는 유효기간을 10~20년 정도 설정한다고 보아야 할 것이다. 또한 건축협정은 유효기간 중 자동적으로 승계되기 때문에 새로운 소유주에게도 적용된다. 그러나 현재 건축협정은 시·군·구에서 건축협정 관리대장을 만들어서 관리하도록 되어 있고, 보통 토지와 건축물의 매매과정에서 등기부등본만 확인한다는 점을 고려하면, 실제 부동산 매매과정에서 건축협정 사항을 확인하지 못한 경우 민법상 소유권 분쟁이 다수 일어날 가능성이 높다.

⑥ 시·군·구의 건축조례 세부기준 미흡
현행 「건축법」에 의해 건축협정을 체결할 수 있는 대상지는 지구단위계획구역, 주거환경개선사업구역 등 상위 관리계획이 수립된 곳들로 제한되어 있다. 이는 관리계획을 통해 건축협정사업에서 있을 수 있는 부정적인 외부효과를 최소화하기 위함이다. 따라서 이외 지역에 대해서는 건축협정인가권자가 도시 및 주거환경개선이 필요하다고 인정하는 경우 해당 지방자치단체의 조례로 건축협정구역을 정하는 것이 사업 추진에 매우 중요한 여건이 된다. 그러나 현재 건축조례를 개정하여 건축협정을 반영한 지자체는 서울시가 유일하다. 하지만 서울시 건축조례도 지자체 조례로, 건축협정구역을 지정할 수 있는 상세한 기준을 제시하지 않고 있다. 따라서 지자체 행정에서 건축협정구역 지정 기준을 마련하고 건축조례를 개정할 필요가 있다.

이외에도 건축조례에 반영되어야 하는 사항에는, 건축협정구역을 하나의 대지로 간주하여 적용하도록 되어 있는 건폐율 및 용적률의 완화 여부와 적용범위(「건축법」 제5조 제2항, 「건축법」 시행령 제6조 제1항)가 있다. 특히 최근 의원입법으로 「건축법」 제60조 제3항을 완전 삭제하는 「건축법」 개정안이 검토되고 있어서, 가로구역별 건축물 높이가 지정되어 있지 않은 대부분의 단독주택지에서 도로 사선제한이 작동하지 않는 경우 건축협정에 의한 난개발의 우려가 있다. 따라서 집단적인 주거환경관리라는 제도의 취지를 살릴 수 있도록 도로 등 기반시설 여건에 맞는 합리적인 높이 기준을 건축조례에 반영하는 것이 시급하다.

건축협정제도의 실효성 제고를 위한 제도 개선 과제

건축협정제도는 도입 초기부터 그간 토지의 불리한 개발여건으로 소유권 행사가 어려웠던 문제점을 해소해 주는 측면에서 많은 기대를 모으고 있다. 이러한 기대만큼이나 앞으로 제도가 정착하고 확대되기 위해 해결해야 할 과제도 많을 것이다. 앞선 경험처럼 섣부른 규제 완화로 제도의 취지가 손상되고 난개발로 이어져 또 다른 문제를 야기하고 법규 강화로 돌아서는 일도 없어야 하며, 이러한 우려가 두려워서 주민 자율에 맡기지 못하게 하는 여러 단서를 내버려 두는 일도 없어야 한다. 단기적으로 순발력 있게, 중장기적으로 차분히 연구하고 검토하여 건축협정제도의 실효성을 제고할 수 있는 제도 개선이 이루어져야 한다.

① 건축협정을 체결할 수 있는 대상지역 확대 필요
현재 우리나라 건축물 총 680만 동 가운데 절반이 넘는 343만 동이 25년 이상 된 노후 건축물이며, 그 비율은 계속 증가하는 추세이다. 이러한 노후 단독주택지는 대부분 도심에 위치하며 비정형의 맹지가 많아서 건축협정제도로 필지단위 정비 효과가 기대되지만, 지구단위계획이나 정비사업계획 등 상위 관리계획이 수립되지 않은 지역이 많은 상황이다. 건축협정제도는 필지단위 정비여건을 개선하여 자율적인 건축물 개량과 정비를 활성화하는 것이지만 법제도의 악용으로 난개발이 우려된다.

② 건축협정 활성화를 위한 행정 및 재정적 지원 강화
건축협정구역에서 맞벽으로 개발하기 위해 구획정리를 하는 경우 분할하여 매매하는 토지에 대한 취·등록세는 면제해 주는 것이 바람직하다. 또한 철거 및 재건축 기간의 이주문제와 세입자 문제 등을 해결하는 데 어려움이 예상되므로, 주택도시기금의 저리융자 지원도 검토할 필요가 있다. 앞서 말한 바와 같이, 건축협정 기획은 주민 자율로 가능한 수준에서 민간 전문가의 기획이 필요한 수준까지 여러 가지 여건과 다양한 사업형태가 있을 것으로 예상되므로 지자체가 공공건축가제도를 활용하여 주민들에게 기획 컨설팅을 지원할 필요가 있다. 또한 향후 시범사업 모니터링 과정에서 문제점을 파악하고, 건축협정이 효과적인 대상지 유형 연구를 바탕으로 건축협정 인가와 건축허가로 이원화된 행정절차를 간소화하고 통합적으로 운영하는 방안도 강구해야 할 것이다.

[현행 법령(좌)과 건축협정 체결 시 대지의 분할 제한 미적용(우)/자료=건축도시공간연구소]

③ 행정 지원체계 마련 및 세부기준 도입 추진
건축협정 시 대지의 분할제한 미적용(「건축법」제57조)이 실행력을 갖추기 위해서는 분할하는 대지의 거래 시 기준이 될 수 있는 토지감정지표를 마련하는 것이 필요하다. 그러나 표준지공시지가를 근거로 토지감정을 하는 현재 여건에서는 지나치게 이상적인 목표이기도 하다. 오히려 협정 당사자간에 교환하는 토지면적을 결정하면 시·군·구에서 지적선을 변경하여 지적도만 정리하고 등기촉탁을 통해 일괄로 등기 처리하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 시·군·구 건축조례에 건축협정을 체결할 수 있는 조례로 정하는 구역의 지정기준과 건축협정 인가신청서에 대한 건축위원회 심의기준 등 세부기준을 시급히 도입하여 주민들이 자율적으로 사업을 추진할 수 있는 행정적 여건을 마련해줄 필요가 있다.