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경제성장 및 국가개발 최우선 과제 ‘도시설계’②

한국의 경제성장기 도시계획과 최근 동향

신중경 기자   |   등록일 : 2019-01-11 17:21:07

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우리나라에 최초로 근대적인 도시계획제도가 도입된 것은 일제강점기인 1934년의 일이다.

물론 이보다 앞서 1912년부터는 전국의 토지에 대한 측량과 소유권 확정을 위한 조선토지조사사업이 1918년까지 추진되어 계획제도 적용의 기반을 정비했다는 점에서 매우 중요한 의미를 갖는다.

1934년은 일본에서 도시계획법과 시가지건축물법을 제정한 해이며 이러한 근대적 도시계획의 실시를 위해 우리나라에도 같은해에 조선시가지계획령을 제정·공포했다. 이에 따라 현대도시계획의 핵심적 정책수단이라고 할 수 있는 용도지역지구제가 도입되어 도시지역 내에 주거·상업·공업·녹지 및 혼합의 5개 용도지역과 풍치·미관·방화·풍기 등 4개 용도지구를 지정해 도시공간의 기능적 구분을 가능케 했다.

이러한 조선토지조사사업과 조선시가지계획령 등이 식민지 토지의 찬탈과 북방침략을 위한 도시정비 및 건설을 실질적인 목적으로 추진되었던 것은 사실이나, 결과적으로 이를 계기로 우리나라에 새로운 개념과 계획제도가 도입되었다는 사실 자체를 부정하기는 어렵다.

조선시가지계획령에 입각해 1934년 함경도 나진시를 대상으로 최초로 용도지역이 지정되어 개인의 토지이용에 제한을 가하게 되었고, 이어 같은 도시에서 토지구획정리사업이 시행되어 공공에 의한 대규모 택지조성사업의 효시를 이루게 되었다.

용도지역지구제와 토지구획정리사업은 이후 서울·인천·대구 등 전국의 주요도시에서 속속 지정·채택되었고 일제로부터 해방된 1945년까지 전국의 23개 도시에 확산되었다.

건국 이후에는 각종 정치적 혼란으로 인해 도시계획에 관한 한 새로운 발전은 거의 기대하기 어려웠고 과거에 추진되었던 일부 사업이나 전쟁후의 피해복구를 위한 부분적 활동만이 지속되었다. 전후복구사업의 진행과 함께 중소도시와 농촌으로부터 인구이동이 시작되어 대도시 인구가 급증하게 되자 1962년 비로소 우리 자체의 도시계획법과 건축법을 제정하여 종래의 부분적·비체계적인 건축규제에서 탈피해 보다 합리적이고 광범위한 규제조치를 실시하여 건전한 도시발전을 도모하고자 했다.

새로운 제도의 적용으로 신개발 도시지역의 공간질서를 확립하는 데에는 기여를 했으나 이미 수백 년 전부터 형성되어온 구시가지에 대해서는 사실상의 효과를 기대하기 어려웠다.

각종 도시기능의 공간적인 분리를 주된 이념으로 한 서구식의 도시계획제도는 오래전부터 점진적으로 이루어진 전통적인 공간구조와의 마찰을 불가피하게 했으며, 경제성장기 이후의 도시계획에서는 이러한 갈등을 어떻게 수용해 융합시키는가가 늘 어려운 과제였다.

경제성장기의 도시계획과 최근의 동향

정부의 강력한 공업화정책에 따라 1970년대에 접어들면서 도시산업구조가 고도화되었고 이로 인해 도시 및 그 주변에는 많은 인구가 집중하게 되어 급격한 도시팽창과 무질서한 평면확산현상이 야기되었다.

1971년 이에 대처하기 위해 도시계획법을 전면적으로 개정해 용도지역의 종류를 세분함과 아울러 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 보호하고 도시의 무질서한 평면확산을 방지하기 위해 흔히 그린벨트라고 불리는 개발제한구역을 주요대도시 주변에 지정했다.

1981년에는 급변하는 도시문제에 보다 장기적인 안목에서 대처해나가기 위해 20년을 단위로 하는 장기구상의 도시기본계획을 제도화했고 도시계획의 수립과정에 시민참여의 기회를 확대함으로써 보다 민주적인 도시계획체제를 이루었다.

1980년대 이후의 급속한 도시성장과 공업발전을 공간적으로 수용하기 위해 많은 수의 신도시와 신시가지를 건설했다. 수도권의 인구집중·용지부족 등의 문제해결을 위해 서울시 주변에 성남·과천 등의 신도시를 건설했고, 시내에서는 대대적인 영동지구개발이 이루어졌으며, 공업기능의 효율적인 수행을 위해 구미·반월·여천 등의 신공업도시가 개발되었다.

그러나 수도권문제가 계속 심화됨에 따라 1980년대말 서울의 통근권 내에 분당·일산·평촌·산본·중동 등 많은 주거용 신도시가 논란 가운데 개발에 착수되었다.

이처럼 수도권을 위시한 대도시 주변의 급성장에 따라 거의 동질적 공간이 되어버린 대도시 권역에 대해 중심 도시와 주변의 도시지역을 함께 묶어 계획의 대상으로 삼고자 하는 광역도시계획제도가 최근 중요한 과제로 등장하고 있다. 궁극적으로 한계가 있을 수밖에 없는 신도시개발과 병행해 기존 도시지역의 토지이용을 보다 고도화하려는 노력, 즉 도시재개발사업의 활성화는 앞으로의 주요과제이다.

계획제도 자체의 측면에서는 기존의 용도지역지구제가 성격상 소극적 규제수단이어서 토지이용을 적극적으로 유도하는 데 한계가 있다고 지적되는 가운데 보다 상세하고 구체적인 도시설계 및 지구상세계획제도가 도입되어 시행되고 있다.

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